Heldere sturingssystematiek en nauwe samenwerking zorgen voor doelgerichte sturing op het bibliotheekwerk in Groningen.
De aanleiding
Biblionet Groningen krijgt subsidie voor bibliotheekwerk van de Provincie Groningen en alle Groninger gemeenten (behalve de stad Groningen). Deze subsidiegevers hadden naar hun idee onvoldoende zicht op wat er met de subsidie gedaan werd en waarom. Bovendien waren er verschillen in subsidieafspraken tussen de verschillende gemeenten. Er was geen eenduidige wijze waarop subsidieafspraken gemaakt werden. Tegelijkertijd scherpte de Provincie haar bibliotheekbeleid aan en formuleerde zij nauwgezetter haar taken. Zo ontstonden langzamerhand misverstanden en fricties tussen de betrokken partijen.
Voor een aantal bestuurders was dat aanleiding intensiever samen te werken om de problemen op te lossen. Zij stelden een bestuurlijk platform en een ambtelijke werkgroep in en benoemden mij als procesbegeleider. Mijn opdracht was het adviseren van het bestuurlijk platform en na accordering van het platform maatregelen te nemen om de knelpunten aan te pakken.
De analyse
De procesbegeleiding begon met een analyse waaruit drie knelpunten naar voren kwamen:
1. Maatschappelijke opgave van de bibliotheek veranderd
De taken van een bibliotheek zijn de afgelopen jaren meer divers en complexer geworden. Er zijn (wettelijke) taken voor de bibliotheek bijgekomen, de bibliotheek vervult een nieuwe rol en voert deze op een andere manier uit. Vereenvoudigd gezegd verschuift de dienstverlening van het uitlenen van boeken naar dienstverlening in lezen, leren en informeren. Daarnaast is er een verschuiving van dienstverlening rechtstreeks aan burgers in een vaste vestiging naar dienstverlening via partners zoals scholen en welzijnsinstellingen op verschillende locaties.
Het gevolg van deze verschuivingen is dat de opgave voor gemeenten en provincies voor het bibliotheekwerk complexer geworden zijn en er meer keuzes zijn. Dat vraagt een directere sturing op resultaat en koersen op effect. Het sturen op kosten voldoet niet meer.
2. Gewijzigde sturingsfilosofie
Bovenstaande ontwikkeling sluit aan op de geleidelijke verandering in sturingsfilosofie bij gemeenten en Provincie. Van oudsher stelden de subsidiegevers zich op als aandeelhouders, maar men wilde toe naar de rol van opdrachtgever. Als opdrachtgevers benoemen zij maatschappelijke doelstellingen en verstrekken subsidie aan instellingen die een bijdrage leveren aan het behalen van die doelstellingen. De subsidieontvanger is verantwoordelijk voor de realisatie van de producten. In deze rolverdeling worden afspraken gemaakt over de te leveren diensten en worden er gesprekken gevoerd over (behaalde) doelen.
De sturing die ik aantrof was een combinatie van aandeelhouderschap en opdrachtgeverschap. Dat belemmerde een duidelijke sturing en een goede rolverdeling.
3. Sturing op kostensoorten
Het denken was bij de subsidiegevers weliswaar veranderd, maar het handelen, de wijze van subsidiëren, nog niet. De subsidieaanvragen en -verleningen varieerden, maar hadden gemeen dat ze gebaseerd waren op kosten van de organisatie. Daarnaast was er enig inzicht in de activiteiten die uitgevoerd werden. Er werd echter nauwelijks inzicht geboden in wat er concreet aan dienstverlening werd geleverd en met welk maatschappelijk doel (beoogd effect). De wijze van subsidiëren maakte ook dat er geen inzicht was in doeltreffendheid en doelmatigheid van de subsidie. Aanvullend werden wisselende eisen gesteld aan activiteiten, resultaten en effecten. Dit was bovendien incompleet en resulteerde in een hybride en onoverzichtelijke subsidiëring die goede sturing belemmerde.
Het advies
Op basis van de analyse heb ik een advies opgesteld dat aangaf welke maatregelen genomen konden worden om de knelpunten aan te pakken. De kern van het advies was om de grip door gemeenten en Provincie op Biblionet te verbeteren door verzakelijking van de subsidierelatie. Op hoofdlijnen was het advies:
1. Stuur samen vanuit een gemeenschappelijke visie
Werk samen vanuit een gemeenschappelijke visie op het bibliotheekwerk (alle gemeenten inclusief de gemeente Groningen, en de Provincie) in provincie Groningen. Die visie neemt de wet (WSOB) als uitgangspunt en is een vertaling van het beoogde maatschappelijk effect naar de gewenste dienstverlening door de openbare bibliotheken.
2. Stuur op resultaat en koers op effect
Kies consequent voor een opdrachtgever –opdrachtnemer relatie. Maak harde afspraken over de te realiseren dienstverlening en voer het gesprek over de (gewenste) maatschappelijke effecten. Het motto was: “Sturen op effect, koersen op effect“. Geef Biblionet opdracht twee zaken te leveren. Ten eerste een catalogus die voor alle gemeenten wat betreft diensten en prijzen gelijk is. Ten tweede een dienstenaanbod met prijzen voor de Provincie die aangeeft welke diensten er geleverd worden met de provinciale subsidie. Beiden vormen de basis voor de plan & control cyclus van het bibliotheekbeleid van de partners (gemeenten en Provincie).
3. Laat sturing op de organisatie los
Beleg de verantwoordelijkheden waar zij horen: bedrijfsvoering bij de opdrachtnemer (subsidieontvanger) en sturing op resultaten door de opdrachtgever (subsidieverstrekker). Bemoei je als subsidiegever niet met de bedrijfsvoering van de organisatie. Laat sturing op (interne) organisatie en kostensoorten los. Het is aan de organisatie, BiblioNu in dit geval, om te bepalen op welke wijze zij de organisatie inricht en ervoor zorgt dat de gewenste dienstverlening gerealiseerd wordt. Zie ook “Subsidiegever versus subsidieontvanger“.
De uitvoering
Het advies is in zijn geheel door het bestuurlijk platform overgenomen. Daarna volgde de invoering van de veranderingen. Biblionet kreeg de opdracht een catalogus voor gemeenten op te stellen en een dienstenlijst voor de Provincie. Dat werd stapsgewijs gedaan en begeleid door de procesbegeleider met ondersteuning van de ambtelijke werkgroep. Voor alle betrokkenen was het wennen aan de nieuwe systematiek. Regelmatig was er de neiging vanuit de subsidiegevers om terug te vallen op sturing op de organisatie en zich op te stellen als aandeelhouder. Anderzijds was het voor BiblioNet een forse verandering om inzicht te geven in resultaten en effecten en zich op te stellen als opdrachtnemer. Om consequent de nieuwe manier van werken in te voeren en vast te houden is er voor gekozen BiblioNet en de werkgroep samen te laten werken aan de opzet van de catalogus en de dienstenlijst. Het gezamenlijk werken aan de nieuwe formats maakte dat er een dialoog ontstond tussen ambtenaren en BiblioNet en meer wederzijds begrip ontstond. Deze werkwijze kostte weliswaar meer tijd en inspanning dan de gebruikelijke manier van werken, maar zorgde wel voor een duurzame verbetering van de subsidierelatie.
Voor de invoering van de nieuwe systematiek is extra capaciteit en tijd bij de werkgroep en het platform vrijgemaakt. De benodigde capaciteit kon na de invoering van de nieuwe subsidiesystematiek omlaag. De taken van de procesbegeleider zijn toen overgedragen aan de werkgroep leden; zij sturen nu de subsidierelatie met BiblioNet.
Het resultaat
Het proces is succesvol afgerond en leverde de volgende resultaten op:
- Gezamenlijke visie van gemeenten en Provincie op het bibliotheekwerk.
- Catalogus voor gemeenten, dienstenpakket voor de Provincie.
- Duidelijke rolverdeling tussen gemeenten, Provincie en BiblioNet.
- Relatie en samenwerking tussen gemeenten, Provincie en BiblioNet verbeterd.
- Kennisniveau over bibliotheekwerk en subsidierelaties van ambtenaren en bestuurders verhoogd.
Succesfactoren proces
In het proces zijn een aantal succesfactoren te benoemen:
- Begin met een gedeeld beeld van de problematiek en een gedragen oplossingsrichting. In dit geval de analyse en het advies om te sturen op resultaat en te koersen op effect waar alle betrokken bestuurders achter stonden.
- Zet een duidelijke planningmet fasering op met SMART geformuleerde resultaten.
- Laat alle betrokkenensamenwerkenaan de gewenste gewijzigde systematiek om het zo zichzelf eigen te maken.
- Borg de nieuwe werkwijze, leg deze vast en zorg ervoor dat nieuwelingen hierover geïnformeerd worden.
- Zorg voor voldoende continuïteit en capaciteitbij zowel de ambtenaren als bij de bestuurders. Wisseling van ambtenaren en bestuurders werkt vaak remmend op het proces. Nieuwelingen moeten ingewerkt worden en hebben nogal eens de neiging om genomen besluiten ter discussie te stellen. Dat vraagt extra aandacht en nauwlettende sturing.
- Houdt rekening met een stapsgewijze ontwikkelingmet terugval en tegenvallers. Dat vereist flexibiliteit van alle partijen, capaciteit om tegenvallers op te vangen en regelmatig overleg over de voortgang.
- Een onafhankelijk voorzitterdie boven de partijen staat en het speelveld kent is in dit project een belangrijke succesfactor geweest. Hij was in staat om de partijen bij elkaar te houden en duidelijke sturing te geven aan het platform.
- Verdeel de lasten en taken. Bij dit soort projecten belandt vaak het merendeel van de werkzaamheden bij een klein aantal mensen. Dat maakt de projectorganisatie kwetsbaar en in dit project was dat niet anders. Wel is er zoveel mogelijk werk verdeeld over de werkgroep leden, zijn er scherpe keuzes gemaakt in werkzaamheden en is de besluitvorming goed vastgelegd.
- Werk met trekkers die de volgers meenemen met kant en klare informatie en voorstellen. De volgers, bestuurders en ambtenaren die niet in het platform of de werkgroep zaten, zijn gedurende het proces regelmatig geïnformeerd.
Met dank aan…
Het succes van dit project is met name te danken aan de goede samenwerking in het platform en de werkgroep. In het bijzonder wil ik Rinus Michels (voorzitter platform bibliotheekwerk) en de werkgroepleden Helmi Kammenga , Paulien Brakels, Sylvia van der Werf en Jeannette Vedder bedanken voor hun steun en inzet. Jacqueline Roelofs en Odile Kaiser van BiblioNet wil ik bedanken voor hun enorme inzet om de omschakeling naar de nieuwe subsidiesystematiek mogelijk te maken.